中国的发展进程正处在新的历史方位。一方面，国际金融危机后，世界格局和外部环境已经并仍在继续发生广泛深刻的变化，另一方面，支撑过去30多年经济高速增长的内在条件出现新的变化，发展进入关键时期，改革进入攻坚时期。在这样一个历史关口，顶层设计无疑比以往任何时候都更加重要。“十二五”规划《建议》提出了改革的顶层设计，同样，发展也需要“顶层设计”。从一定意义上讲，中长期规划的国家经济社会的发展战略，就是发展的“顶层设计”，而其核心就是加快转变经济发展方式这条主线。今后一个时期，加快转变经济发展方式既十分迫切又更加艰巨，既要增强紧迫感，又必须针对国内外环境新变化和经济发展新特点，采取切实有效的战略举措，充分拓展转变进程中形成的发展机遇和增长空间，最大限度地减少成本和化解风险，力求取得实质性进展。

一、加快转变经济发展方式的五大难题

“十二五”时期是加快转变经济发展方式的攻坚时期，既要化解过去高增长时期积累的矛盾和问题，又要紧紧抓住重要战略机遇期，推动我国经济迈上新台阶，这也意味着这一时期加快转变经济发展方式的任务将更加艰巨。将面临如下难题：

第一，在外部需求扩张较长时期内难以恢复到危机前水平的情况下，如何有效扩大国内需求特别是消费需求，扩大国内市场总体规模，改变经济增长对外部需求的高度依赖。

进入本世纪以来，我国工业化城镇化进程加快，生产能力以前所未有的规模扩张，并通过国际市场得到有效释放。在经济快速增长过程中，内外需不平衡、投资消费不协调的问题凸显出来。2001年至2010年，投资率由36.5%上升到48.6%，消费率则由61.4%下降到47.4%，其中居民消费率由45.3%下降到33.8%。金融危机爆发前的2007年，我国出口依存度达到35.2%，净出口率达到8.8%。今后一个时期，主要经济体需求结构调整使外部需求增速放缓，通过国际市场释放过剩生产能力的空间缩小；国内人口结构变化和储蓄率下降，投资率也难以保持在过去的高水平，经济增长高度依赖投资和出口拉动的局面难以为继，迫切要求构建扩大内需的长效机制，增强消费需求对经济增长的拉动作用。不加快转变经济发展方式，我们不仅难以适应全球需求结构的重大变化和调整，也难以形成经济长期持续较快发展的内在动力。

第二，在产能过剩压力加大的情况下，如何加快发展生产性服务业和培育发展战略性新兴产业，提升产业整体素质和竞争力，改变经济增长对传统工业规模扩张的高度依赖。

国际金融危机冲击使我国产业结构深层次矛盾和问题更加突出地表现出来，工业比重过高且附加值低，服务业发展滞后；过度依赖加工制造环节，决定市场地位和附加值的生产性服务环节发展滞后；高技术产业名义比重提高较快，但基本上集中在价值链低端；重化工业产能扩张过快，与资源环境的矛盾不断加剧。今后一个时期，美国等西方发达国家推进“再工业化”，在新的技术平台上发展新兴产业部门，我国已经形成和正在形成的生产能力面临过时和淘汰的风险，经济增长高度依赖低端加工组装、缺乏技术创新和品牌的局面难以为继，迫切要求加快推进新一轮产业转型升级。不加快转变经济发展方式，我们不仅难以保持传统的竞争优势，也难以在新兴产业领域拓展新的发展空间。

第三，在低成本比较优势开始减弱的情况下，如何加快培育以科技创新和人力资本为基础的新竞争优势，增加在全球价值链上高附加值环节的比重，改变经济增长对传统比较优势的高度依赖。

近年来，我国科技投入明显增长，2009年研发(R&D)经费达到5802.1亿元，是2000年的6.5倍，但科技创新能力仍显不足。2008年规模以上工业企业中有研发活动的仅占6.5%，研发经费支出仅占企业主营业务收入的0.61%。创新要素向企业集聚的态势尚未形成，拥有自主知识产权的企业比重小，且知识产权质量不高。今后一个时期，主要国家抢占经济科技战略制高点竞争加剧，我国劳动力低成本优势减弱，经济增长高度依赖传统比较优势参与国际竞争的局面难以为继，迫切要求提升科技创新对经济发展的引领和支撑作用。不加快转变经济发展方式，我们就难以培育和确立新的竞争优势，也难以在新一轮国际经济科技竞争中赢得主动。

第四，在资源环境约束加剧的情况下，如何降低能源资源消耗和排放强度，增强可持续发展能力，改变经济增长对资源和要素大规模、高强度投入的高度依赖。

2009年我国国内生产总值占全球8.5%，而消耗的钢材占46%，煤炭占45%，水泥占48%，油气占10%。我国电力、钢铁、有色、石化、建材、化工、轻工、纺织等8个行业单位产品能耗平均比世界先进水平高47%。今后一个时期，国际社会要求我国承担有约束力的减排责任压力增大，国内经济发展面临的能源资源和环境硬约束更趋强化，依靠大量消耗不可再生资源支撑经济快速增长的局面难以为继，迫切要求把资源环境压力释放的过程转化为技术进步和产业升级的过程，最大程度地提高资源利用效率。不加快转变经济发展方式，不仅资源环境难以承载，生态环境总体恶化的趋势也难以得到根本扭转。

第五，在利益格局更加复杂多样的情况下，如何突破深层次体制障碍，对已经形成的经济关系和利益格局进行新的调整，改变城乡、区域和居民收入差距持续扩大的局面。

近年来，我国城乡之间，地区之间、行业之间、不同群体之间收入差距持续扩大。2009年，城乡居民收入差距为3.3倍，城镇居民人均可支配收入最高的地区是最低的地区2.4倍，农村居民人均纯收入的地区差距是4.2倍，城镇职工平均工资最高的前10个行业与最低的后10个行业之间的差距为4.1倍，一些垄断行业、企业高管的高工资、高福利、高保障与农民工、灵活就业人员、国有困难企业职工等低收入群体的低工资、低福利、低保障形成明显反差。种种迹象表明，我国正处在进入中等收入阶段后的矛盾凸显期和风险高发期，城乡区域发展失衡、收入分配差距持续扩大、社会发展严重滞后于经济发展的局面难以为继，迫切要求调整既有利益格局，加快推进收入分配、要素价格、垄断行业等关键领域改革，加快发展社会事业和改善民生，推进城乡区域基本公共服务均等化和经济社会协调发展。不加快转变经济发展方式，就难以使广大人民群众共享改革发展成果，也难以形成经济增长、公平分配、社会和谐的良性互动。

二、认识转变经济发展方式的复杂性和艰巨性

加快转变经济发展方式是我国经济领域的一场深刻变革，必须充分认识其复杂性和艰巨性。我国人口多、劳动力资源丰富但素质较低，城乡地区之间差异大，现代与传统生产方式并存，结构性矛盾突出，增大了转变经济发展方式的难度。一些地方对结构调整的系统性和转变发展方式的紧迫性认识不足，措施不力，影响了发展方式转变进程。但从根本上说，转变发展方式进展不理想主要还是受到体制机制的制约，突出表现在市场体系不健全，要素市场发展滞后，资源要素价格扭曲，财税、投融资和行政管理体制改革不到位，政府资源配置权过多过大，使土地、资源、环境的压力没有通过价格信号充分传递给市场主体。对加快转变经济发展方式，既要增强紧迫感，又必须针对阶段性特点和难点，采取切实有效的举措；既要避免停留在一般性号召上，避免措施不到位、不落实，也要避免超越发展阶段和承受能力，把指标定得过高等不切实际的做法。

加快转变经济发展方式是跨越“中等收入陷阱”的重大战略选择。2010年我国人均国内生产总值已超过4300美元，已经由中低收入国家迈入中高收入国家行列。国际经验表明，这个阶段往往是矛盾和风险凸显的阶段，面临诸多特有的挑战。我国在进入这个阶段后，劳动力成本趋于上升，高储蓄率可能发生调整，技术创新“瓶颈”制约加剧，资源环境硬约束强化，收入分配差距扩大，社会矛盾明显增多，加之潜在增长率趋于下降，各种挑战更加严峻复杂，转变经济发展方式既十分迫切又更加艰难。但只要我们坚定信心，更加积极主动地推进经济发展方式转变，使之适应发展环境和发展阶段的变化，从而避免原有发展方式的制约，最大程度地化解各种矛盾，就完全可以创造的新的增长空间，从而为成功跨越“中等收入陷阱”创造条件。

加快转变经济发展方式关系到改革开放和社会主义现代化建设全局。改革开放来以来，我国经历了一个持续30多年经济高速增长期，在世界多样化发展中，形成了具有中国特色的发展模式。这个时期最鲜明的特点就是改革开放，最显著的成就就是经济快速发展，使我国由低收入国家进入中等收入国家行列，由人口大国变为经济大国。走向未来，我们要实现全面建设小康社会奋斗目标，向基本实现现代化的目标迈进，必须坚持以改革开放为动力，把科学发展作为最鲜明的主题，把加快转变经济发展方式作为最突出的主线，实现经济长期平稳较快发展，使我国由中等收入国家进入高收入国家行列，由经济大国变为经济强国。

成功推进经济发展方式转变，我们就能够实现既定的发展目标，工业化现代化基本实现，综合国力显著增强，人民富裕程度普遍提高，生态环境明显改善。否则，结构性矛盾还会加剧，经济增长的资源环境约束将持续强化，经济可能出现大的起落或徘徊，甚至落入“中等收入陷阱”。两种前景摆在我们面前，我们必须大踏步赶上时代发展潮流，开创更加光明的发展前景。

三、加快转变经济发展方式的战略举措

“十二五”时期，是加快转变经济发展方式的攻坚时期，必须采取切实有效的战略举措，充分拓展转变经济发展方式进程中形成的发展机遇和增长空间，最大限度地减少成本和化解风险，力求取得实质性进展。

第一，坚持扩大内需战略。

把扩大消费需求作为扩大内需的战略重点，构建扩大消费需求的长效机制，逐步提高居民消费增长率和居民消费率，增强最终消费对经济增长的拉动作用；提高城乡居民特别是中低收入居民收入水平和消费能力，扩大中等收入消费群体；较大幅度地提高公共服务支出占财政支出的比重，扩大社会保障制度覆盖面，增强居民消费意愿，减少预防性储蓄；鼓励以“住行”为主导的居民消费结构升级，培育发展文化、旅游和职业培训等新兴服务消费和网络消费等新型消费业态，完善市场流通体系，切实保护消费者权益。同时，适应扩大内需和调整经济结构的需要，保持投资合理增长，着力调整投资结构，明确政府公共投资范围，规范国有企业投资行为，积极拓宽民间投融资渠道。在扩大内需的同时，积极稳定和拓展外需，促进形成内需与外需互动增长的机制。

第二，推进产业转型升级。

产业结构调整重点要由调整产业间比例关系转向重点突破制约产业转型升级的关键环节，着力提升制造业附加值，加快发展金融保险、商务服务、科技服务、信息服务和创意等生产性服务业，加快发展研发、设计、标准、物流、营销、品牌和供应链管理等生产性服务环节，促进制造服务化和服务知识化；适应国际产业竞争格局的新变化，加快培育节能环保、新一代信息技术、生物、高端装备制造、新能源、新材料和新能源汽车等战略性新兴产业，构建“核心技术-战略产品-工程与规模应用”的创新价值链，抢占国际经济科技竞争的制高点。同时，要加快淘汰高能耗、高排放、低附加值的传统重化工业，加快传统产业技术进步、管理创新、产业重组和优化布局，提升传统产业整体素质。

第三，增强科技创新能力。

鼓励企业加大研发投入和人才储备，大幅度提升企业自主创新能力；依托国家重大科技专项，采取产学研结合的模式，在高档数控装置、集成电路、新型显示器件、软件、整车设计开发流程等领域突破一批关键核心技术；培育一批具有国际竞争力、拥有自主知识产权和优势品牌的大企业，鼓励支持企业发展跨国经营，建立全球生产运营体系；在装备、轻工、纺织、电子信息、生物、新能源等领域打造一批各具特色、创新能力强的产业集群，强化产业链的延伸升级和产业集群的分工协作关系。把人力资源开发和人力资本投资作为战略重点，把优先发展教育和培训作为提升人力资本的根本途径，扩大职业教育，实施高端人才引进计划，促进人才向企业流动，在劳动适龄人口增长带来的人口红利逐步消失后，培育和创造由劳动者素质提升带来的新人口红利，推动我国由人口大国向人力资源强国转变。

第四，大力推动绿色发展。

大力发展清洁能源和可再生能源，扩大并网风电和光伏发电规模，因地制宜发展生物质能源，逐步提高非化石能源占一次能源生产和消费的比重；加快建设以低碳为特征的工业、建筑和交通体系，加强对节能与提高能效、洁净煤、先进核能、碳捕集利用与封存等低碳和零碳技术的研发和产业化投入；加强工业节能技术改造，推行强制性能效标识，扩大节能产品认证范围，推行合同能源管理和能源审计；对城市现有建筑实行节能改造，新建筑实行节能标准；加快发展轨道交通等低碳交通方式。加强重点地区的生态建设和生态修复，加强应对气候变化能力建设。

第五，积极稳妥推进城镇化。

把解决符合条件的农业转移人口在城镇就业落户作为推进城镇化的重点，鼓励有条件的城镇吸纳农民工就地落户，改善农民工就业、居住、就医、子女就学等基本生活条件，逐步将农民工纳入城镇社会保障体系和住房保障体系，推进农民工市民化；加快中小城市和小城镇发展，提高城镇综合承载能力，完善相关的财税、投融资等配套政策，鼓励中小城市和小城镇产业集聚发展，促进农民工就近转移就业。加快社会主义新农村建设，加强农村基础设施，继续推进农村电网改造，加强农村饮水安全工程、公路、沼气建设，继续改造农村危房；推进城乡基本公共服务均等化，在农村文化、教育、医疗卫生和社会保障等方面建立公共财政保障的基本制度框架，推动城镇资金、技术、人才等要素进入农村。

第六，坚持区域发展总体战略。

把深入实施西部大开发战略放在区域发展总体战略的优先位置，给予特殊政策支持，全面振兴东北地区等老工业基地，大力促进中部地区崛起，积极支持东部地区率先发展；加大对革命老区，民族地区、边疆地区、贫困地区的转移支付力度，特别是加大对义务教育和人力资源开发的支持力度，增强欠发达地区的自我发展能力；加强对特殊困难地区的帮扶和对口支援，进一步健全长效帮扶机制；明确各级政府在公共服务中的事权和财权划分，围绕义务教育、公共卫生、基本医疗、社会保障、防灾减灾、公共安全等关键领域，加大中央的转移支付和各级政府的财政投入力度，促进区域间基本公共服务均等化。与此同时，要按照优化国土空间开发格局的总体要求，加快推进主体功能区建设，统筹谋划人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，促进城市化地区增强提供工业品和服务产品、集聚人口和经济的主体功能，农业地区增强保障农产品供给的主体功能，生态地区增强保障生态安全的主体功能。

第七，合理调整收入分配关系。

将调整收入分配放在更加重要的地位，努力实现居民收入增长和经济发展同步、劳动报酬增长和劳动生产率提高同步；建立有利于提高劳动报酬的职工工资决定机制、正常增长机制和支付保障机制；着力提高中低收入居民收入水平和消费能力，加快建立综合与分类相结合的个人所得税制度，合理确定税前抵扣范围和调整累进税率，减轻中低收入群体税收负担，加大对高收入群体的收入调节力度；加快建立国有企业向政府支付红利和政府红利收入主要用于社会保障体系建设的制度。

第八，坚定不移推进改革。

更加重视改革顶层设计和总体规划，以更大决心和勇气全面推进各领域改革。深化行政管理体制改革，进一步转变政府职能，强化公共服务和社会管理，减少对市场主体的直接干预，进一步发挥市场配置资源的基础作用。深化财税和金融体制改革，明确各级政府提供基本公共服务的事权范围，推进公共服务均等化；健全财力与事权相匹配的体制，促进财政体制更加公开透明。深化国有控股商业银行改革，积极引导民间金融健康发展。加快推进国有经济布局调整和垄断行业改革，放宽石油、铁路、电力、电信、市政公用设施等重要领域的市场准入，明确行政性垄断企业的经营范围，保护民间资本合法权益。完善资源价格形成机制，建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制，形成引导和激励市场主体节约资源、提高资源利用效率的机制。推进科技和教育体制改革，促进科技为经济社会建设服务，提高教育现代化水平，增强人力资本对科技创新和经济发展的支撑作用。